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  當前,一些地方在發展現代農業的過程中，出現了在設施農業用地幌子下的房地產開發，5月28日本報《生態大棚里竟然“長出”農家別墅》一文報道的北京城郊農村出現的一些“生態園”、 “農業生態房”等，就是這樣的違法違規用地現象。那么，在發展現代農業過程中，如何嚴格執法，防止假借設施農業建設違法用地行為的發生？本期《法制周刊》圍繞規范設施農業用地這一話題展開探討，以期為基層執法實踐中正確理解把握有關法律法規規定有所裨益。 當前設施農業建設中的一些苗頭性問題，應引起高度警惕 主持人：設施農業用地是怎樣進行分類管理的？對類似于北京郊區的這種用于出租、轉讓的所謂豪華“設施農業用房”，我們該如何定性和把握？ 侯福志：設施農業用地與設施農業的快速發展有著密切聯系，設施農業是綜合應用工程裝備技術、生物技術和環境技術，按照動植物生長發育所要求的最佳環境，進行動植物生產的現代農業生產方式，包括設施養殖業和設施種植業。應當說，設施農業建設是提升農業生產力、發展現代農業的客觀需要，也是農村城市化發展進程中的一種必然選擇。 但當前在設施農業建設問題上，也存在一些苗頭性問題，最突出的是以設施農業建設或者新農村建設為名，擅自占用農用地甚至耕地，進行房地產開發建設。一些行政村的基層組織或者農民個人，打著發展觀光農業、旅游農業、生態農業、采摘農業、綠色農業的旗號，與不法開發商相勾結，在沒有履行任何審批手續的情況下，以出讓或者出租方式，非法占有農用地進行非農建設，特別是房地產開發。生態大棚里“長出”農家別墅，就是這種以設施農業建設為名進行非法占地建設活動的典型寫照。 譚立華：設施農業用地包括直接用于經營性養殖的畜禽舍、種植大棚或水產養殖舍、農科試驗基地、排灌渠、機耕路和畜禽養殖場內的道路等。而農業產業化配套設施用地是指為農業生產服務的相關附屬設施的用地，分為兩類：第一類是未將地面硬化可恢復為農用地的農產品加工、臨時交易的用地，例如直接為農業生產服務的曬場、堆場、綠化隔離帶、簡易的農資倉庫和農具棚舍等配套設施，不屬于永久性建筑物，土地非永久性固化，對耕作層不造成破壞，可視為農業用地，按照農用地管理，由農業部門審核，國土部門備案。第二類是將土地永久固化的附屬設施，包括管理和生活用房、廠房、疾病防控設施、倉儲用房、農產品質量檢測用房、科普培訓場地等，其用地按農村集體建設用地管理，可不征收為國有土地，在符合土地利用總體規劃的前提下，集中布置，經農業部門審核后，到國土部門依法辦理農用地轉用審批手續。 張學奇：近年來，一些地方在大力發展現代農業生產同時，有些精明的經營者在農村發展了“旅游觀光農業”，諸如“特色農莊廚房”、“自摘品嘗菜園”、“農家樂莊園”等名目繁多的經營項目，受到了城里人的歡迎。這種剛剛興起的介于傳統農業、現代農業與旅游、商業服務業中間地帶的新產業，其用地如何定性和管理，值得認真研究。 盧志強：按照法律規定，無論是何種用途，只要是永久性建設，包括修建房屋、車間等建筑物和圍墻、水池、道路等構筑物，都應依法辦理農用地轉用手續，否則應當依法查處。因此，是否修建永久性建筑物、構筑物，是否對耕地造成永久性毀壞而難以復耕，是按農用地管理和建設用地管理的標準和界限。 設施農業用地出現的違法問題，除了利益驅動、多頭管理等原因之外，還與對違法行為查處乏力有關 主持人：目前在設施農業用地建設方面比較常見的違法形式有哪些？在管理和執法過程中存在哪些問題？ 譚立華：目前，設施農業用房建設方面比較常見的違法形式有以下幾種：一是以發展畜禽養殖建設畜禽舍為名，圈占農用地包括耕地建住宅用房；二是以發展畜禽養殖為名，圈占農用地包括耕地，先建設畜禽舍院，然后改建成住宅樓房用于居住或者轉讓、出租，從事房地產經營活動；三是以發展觀光農業名義，圈占農用地包括耕地，建設旅游休閑度假村，從事餐飲住宿娛樂等服務經營項目；四是以發展水產養殖為名，圈占農用地包括耕地，挖塘養魚，供游人垂釣，休閑娛樂等。 宋雅建：設施農業用地方面出現的違法問題，其最根本的原因是利益驅動。實施農業項目一般都需要建設一定比例的附屬設施，對部分項目來說,這些附屬設施產生的直接經濟價值要遠遠超過所經營農產品的價值，如果嚴格按照法定程序獲得這部分土地，將大大增加企業成本。所以不少企業在投產建設時，往往多占用土地，特別是多占土地搞生活類、管理類設施建設，以尋求更多的增值空間。最為典型的就是打著“生態園藝”、“生態農業”等旗號，從事餐飲、賓館等非農業生產的商業服務業生產，規避經營性用地招拍掛制度。 在設施農業用地管理和執法實踐中，目前還存在一些具體操作層面的難題。比如，在某設施農業具體用地項目中，設施用地、生活用房占地、管理用房占地、內部基礎設施用地等規模究竟多大，由誰來認定，或者說國土部門根據哪個部門核定的占地范圍辦理建設用地手續，在具體實施中還存在一定的困難。目前，設施農業缺乏全國性或地區性的統一技術標準，設施農業用地管理涉及的用地規模、建設布局、集約節約、空間結構是否合理等方面，都缺乏明確的制度、標準或規范。另外，設施農業管理涉及農辦、園藝、畜牧、生產、農林、城鄉建設、國土資源等部門，多頭管理也對現行土地管理制度造成一定影響。例如，農林部門在發展設施農業時往往只考慮其技術層面問題，而對是否占用破壞耕地則考慮不多，但國土部門在耕地保護方面就必須依法履行監督檢查職責。 柴鳳桐：設施農業用地方面出現的違法問題，除了利益驅動、多頭管理等原因之外，還與對違法行為查處乏力有關。由于體制機制等方面的原因，一些地方對土地管理的高壓態勢和良好執法環境始終難以建立和保持，從而使土地執法監察部門不敢動真碰硬，特別是國土資源執法在體制上受地方政府領導，執法手段上沒有強制執行權，導致在查處土地違法案件時干擾多、阻力大。此外，一些媒體對通過土地流轉在耕地或基本農田上搞花卉業、觀光農業和養殖業的不恰當宣傳，在一定程度上對耕地保護形成誤導，也為農村土地流轉后“非糧化”的現象起到了推波助瀾的作用。 國土部門在設施農業用地管理方面應當充分發揮規范、引導和保障作用 主持人：如何解決當前設施農業用地中出現的問題？ 侯福志：發展設施農業與占地建設之間看似矛盾，實際上正確處理好這個矛盾是完全可能的。國土部門在這方面應當充分發揮規范、引導和保障三個作用。 一是要發揮規范作用。設施農業與土地管理存在密切聯系。在設施農業用地管理上，如何分類，如何辦理審批或者備案手續，均要有章可循。近幾年，國土資源部曾經陸續印發過《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》、《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》，各地應結合上述文件精神和地方實際，抓緊制定切實可行的操作程序。 二是要發揮引導作用。設施農業建設由農業主管部門規劃部署。多數情況下，農業部門在操作中并沒有充分考慮國土部門對耕地保護的特殊要求。一些地方以上級政府倡導設施農業建設為口實，搭車進行與設施農業無關的非農建設，故意造成違法用地的事實。作為國土資源管理部門，要通過擴大宣傳、提早介入、調整規劃等方式，對設施農業用地進行分類指導，科學配置建設用地，把現代農業與觀光旅游產業有機結合起來，做到相輔相承、共同發展。 三是要發揮保障作用。對于以發展現代農業為目標的設施農業建設，國土部門要從規劃、用地指標和供地審批上給予優先保障；相反，對于假借設施農業建設名義，進行違法占地建設的行為，要堅決給予打擊。在設施農業用地問題上，要讓守法者得實惠，讓違法者付出高額成本。對于已經形成的歷史性違法用地，應當區別情況分類治理。筆者建議，對于符合城鄉規劃和土地利用總體規劃的違法建設，可以在進行處罰后補辦相關手續；對于涉及面較寬、人數較多并且可以進行規劃調整的，有計劃、有步驟安排部分用地指標，在作出行政處罰后補辦手續；對于違反兩個規劃并且也沒有調整規劃可能的，應當堅決拆除，不留后患。當然，上述處理方式還必須上升到省一級人民政府的政策范疇，做到統一政策、統一標準、統一程序。 宋雅建：保障支持設施農業發展，規范設施農業用地管理，首先應將設施農業用地管理的有關政策上升到法律層次。其次應明確設施農業管理組織機構，建立設施農業協調聯席會議工作機制，制定穩定、統一的設施農業發展規劃及設施農業建設標準；各地應根據實際情況，制定適合當地發展的產業政策，確定各類設施農業占地規模，特別是其中各類設施建設的占地比例。再其次，結合農村土地制度改革，明確細化土地取得的過程、步驟，包括與土地規劃協調等問題，對以設施農業建設為名開發的農村房地產項目等，必須依法予以查處。 柴鳳桐：盡快起草制定設施農業用地的規范性文件或條例，從土地來源、投資強度、規模效益、用地標準、土地用途限制、設施房占地比例和法律責任等方面作出明確規定，使國土部門在執法過程中有更直接、更管用、更易于操作的規定和規程。 建議在現有各種種糧直補政策的基礎上，財政再列出一筆專項資金，對種糧的龍頭企業、專業協會、種糧大戶和農民給予更多的種糧補貼和獎勵；同時建議盡快啟動黨的十七屆三中全會提出的“永久基本農田保護金”制度，給予種糧者和耕地保護者更多的實惠，以縮小種糧與種其他經濟作物以及搞商業、工業、養殖業、花卉業、生態農業等產業的效益差距，從而調動種糧和保護耕地的積極性。在輿論宣傳方面應堅持正確的輿論導向，教育引導基層干部和廣大農民知法懂法，在設施農業建設和土地承包經營權流轉中，堅持耕地用途不變的原則。 在耕地上建設農業設施，盡量不要修建永久性建筑物和構筑物 主持人：在設施農業用地管理方面，怎樣依法依規建設設施農業用房？ 盧志強：要依法建設設施農業用房需要把握三點：一是在選址時盡量不占用耕地，注重保護生態環境。用地單位和個人在選址時，要積極向有關部門申請、咨詢，獲得批準后再依法建設農業設施。二是在耕地上建設農業設施，盡量不要修建永久性建筑物和構筑物。無論是種植業還是養殖業，都會受市場的影響，規模和效益都有一定周期性，修建永久性建筑物和構筑物投資大，且土地難以恢復耕種，最終容易造成耕地和建設資金的浪費，侵害農民自身的長久利益。因此，在建設農業設施時，要盡量使用易于恢復地貌又能滿足農業生產需要的圍欄、板房和其他臨時性建筑物和構筑物。三是要及時依法辦理農用地轉用手續。凡是修建永久性建筑物和構筑物的，都超出了按農用地管理的范疇，必須辦理農用地轉用手續。 譚立華：申請興辦農業產業化項目的單位或者個人，須提交項目地址和面積、四至范圍圖、土地權屬、項目類型、生產品種、配套設施用地布局等材料，經鄉鎮人民政府同意后，向縣級農業主管部門提出農業產業化項目申請，進行審核備案。縣級農業主管部門審核同意后報縣國土部門備案或報批農地轉用手續。對其中涉及占用耕地的，應簽訂復耕保證書，原址不能復耕的，要依法另行補充耕地；對按照農村集體建設用地管理的配套設施用地，應按土地管理法律法規規定組織農用地轉用和供地報批，依法取得集體建設用地使用權。農業產業化項目生產用地要依據《土地承包法》、《土地管理法》等法律法規和有關規定，以出租、轉包等合法方式取得，切實維護好土地所有權人和原使用權人的合法權益。縣級國土部門在農業產業化配套設施用地有關手續完備后，及時做好土地變更調查和登記工作。 執法人員要定期跟蹤檢查，對照現場建設情況及時核實其真實用途 主持人：如何加強對設施農業用地的執法監察，及時發現和正確查處農業設施建設中的違法行為，這方面有什么好的經驗和做法？ 張學奇：根據多年從事基層執法監察工作的經驗與體會，建議從以下幾個方面加強設施農業用地的規范管理。 首先，要有針對性地進行依法用地的法律法規宣傳，提供優質服務。市縣級國土局、國土所按照分片包村責任制，走進農家院落，深入田間地頭，對于符合政策規定的，要盡快服務到位，完善用地手續；對不符合政策的要明確告知，及時警示，并指出應該如何規范辦理用地手續。其次，要把握標準，跟蹤檢查。在實踐中，有的設施農業用地剛開始建設，監管人員一時還難以搞清楚到底在建設什么，只能由用地者申請自報，但在建設中要定期到現場跟蹤檢查，對照現場建設情況及時核實其真實用途。筆者曾經在查處一起農業科技園區的違法占地案件時深有體會。剛開始修建時，經營者自稱是修建高科技養殖房，后來卻修建成了較高檔次接待住房，最終被依法查處。再其次，要依照規定，嚴格管理。在辦理農業結構調整用地的備案與審批手續時，就應該依據初期規劃設計對用地進行區別鑒定，根據用地類型辦理相關手續。最后，各級執法監察人員要按照執法責任制，強化動態巡查，及時掌握管轄區域各種建設動工苗頭，要在第一時間及時發現，及時處置違法用地。 盧志強：在執法實踐中，可以通過以下方法識別真假設施農用地。一是注意當事人的主體特征。一般來說，當事人為農民、農村經濟合作組織、農業企業的，發展設施農業的可能性較大。當事人為與農業不相關企業、個人的，發展設施農業的可能性不大。我們曾遇到過電力公司、鋼結構公司謊稱進行種植和養殖逃避查處的情況。二是查看現場區位的特征。地處交通便利的城鄉接合部或主干公路兩側的，用于非農業建設的可能性較大。這樣的位置土地取得成本較高，對發展種植業和養殖業也不利，一般適合發展工商業，真正發展設施農業的可能性較小。三是查看建筑物和構筑物的特點。現場只圈大院，遲遲不建設畜禽舍，不對土地進行平整、不建設灌溉等設施的，或建筑物明顯為車間、住宅結構特點的，大量硬化路面、地面的，基本上可判斷為虛假的農業設施建設。四是查看項目前期準備情況。當事人表示要進行農業設施建設的，要求當事人提供相關證明材料，如發展什么項目、與相關單位簽訂的農產品產銷合同、設施農業項目設計方案、平面布置圖等。一般情況下，當事人不能積極提供證明材料，甚至故意推托的，搞虛假農業設施建設的可能性較大。五是查看當事人與土地承包方或土地所有權人簽訂的有關土地使用的協議。如果明確了發展農業用途的，可信度較高；如果沒有明確任何用途，用于非農建設的可能性大；如果明確作為非農建設用地，則可直接認定為非農業建設。 譚立華：及時發現和嚴查處農業設施建設中的違法用地行為，需要國土部門切實加強土地執法監察工作。 加強土地執法信息聯絡員隊伍建設，為土地執法監察提供及時可靠的信息。積極爭取農業、水利、林業等相關部門的支持與配合，采取部門聯動、各司其職、相互協調的辦法，對農業設施建設用地項目實行全程跟蹤管理，聯合執法。對農業產業化用地的轉讓、轉租等嚴格依法辦理手續；對擅自改變用途，從事房地產開發、建豪華住宅和餐飲娛樂場所等非農業建設項目用地，嚴格依法查處；對符合土地利用規劃的，經依法查處后，從嚴從高全額追繳土地出讓價款，以出讓方式提供建設用地使用權。對違法占用基本農田情節嚴重，觸犯刑律的，移交司法部門處理。對農業設施建設違法用地案件，要采取事前早介入，會同司法部門到違法用地現場實施證據保全，制止違法用地行為繼續實施，盡可能減少違法用地者的經濟損失和執法成本。 原問題：《如何依法管理設施農業用地》

  回復于 2022-11-08 16:22:00