宜賓市人民政府關于推進集體林權制度改革的意見
（宜府發〔2007〕53號）
各區縣人民政府，市級有關部門：
為進一步解放和發展農村生產力，加快建設長江上游生態屏障，促進農民增收，推進社會主義新農村建設，根據中華人民共和國《農村土地承包法》、《森林法》以及中共中央、國務院關于推進集體林權制度改革部署和省政府“關于推進我省集體林權制度改革的意見”精神，結合我市實際，特提出如下意見。
一、集體林權制度改革的指導思想和總體目標
（一）指導思想。以科學發展觀為指導，進一步明晰集體林木所有權和林地使用權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，依法維護林業經營者的合法權益，消除林業發展的體制機制性障礙，增加林農收入，促進林業可持續發展。
（二）總體目標。2007年在珙縣、興文縣、翠屏區開展試點，其余各縣作好準備和啟動工作，2008年全面推開，2009年完成。通過改革，建立起產權歸屬清晰、經營主體多元化、權責利相統一、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，推進社會主義新農村建設。
二、集體林權制度改革的原則和范圍
（一）原則
1．堅持增量、增收、增效的原則。即堅持有利于森林資源總量增長和質量提高，有利于農民增加收入，有利于提高森林的經濟效益、生態效益和社會效益。
2．堅持因地制宜、形式多樣的原則。各區縣應根據本地森林資源狀況和經濟發展水平，因地制宜，充分尊重農民群眾意愿，在明晰產權的前提下，允許經營形式多樣化，不搞一刀切。引導林農實行聯戶經營、股份合作經營等多種經營形式，創建股份制林場或企業原料林基地。
3．堅持林業政策穩定性、連續性的原則。對已明確的林木所有權、經營權和林地使用權，只要是大部分群眾滿意的，在改革中都應予維護，不得打亂重來或借機無償平調，以取信于民。
4．堅持公開、公平、公正的原則。在改革過程中要實行“陽光作業”，按照《村民委員會組織法》有關規定，保證村民的知情權和參與權，做到程序、方法、內容三公開。改革方案必須予以公示，廣泛聽取村民的意見，尊重大多數群眾的意愿，嚴禁暗箱操作，以權謀私。
5．堅持權益平等原則。集體山林屬集體經濟組織成員共同所有，應通過均股、均山、均利等形式，使每個村民平等享有集體山林的權益。
（二）改革范圍
改革的范圍主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。
對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的竹林、經濟林及國有、外資、民營企事業等單位和個人依據流轉合同取得的集體林地使用權、林木所有權，在改革中經確權核實，應予以登記，換發全國統一式樣林權證書；
對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地，要通過改革，確權發證。
對已經縣級以上人民政府規劃界定、經國家林業局核準的生態公益林，在林改過程中要作好林農的工作，由鄉鎮人民政府與林農完善合同簽訂等手續后，不列入本次改革范圍，但應換發全國統一式樣林權證；
已納入國家天然林保護工程區的天然林，暫不列入本次改革范圍，但應換發全國統一式樣林權證，繼續執行國家天然林保護政策。
對權屬有爭議的林木、林地，在林改中要組織專門工作小組，積極調解處理，對經過多方調解仍未處理的，暫不列入本次改革范圍。但此類情形原則上不得超過5％。
三、集體林權制度改革的主要內容及配套政策
（一）明晰產權
在堅持林地所有權屬于集體的前提下，視以下不同情況，明晰林地使用權、林木所有權、林地林木經營權的各類權利主體：
1．保持自留山穩定不變。已劃定的自留山繼續實行“生不補、死不收”、長期無償使用、允許繼承和流轉的政策。不得以任何理由收回，不得隨意調整。
2．維護承包關系的穩定。已分包到戶的責任山，山上林木的所有權歸屬，應嚴格按照承包合同的內容執行，承包期內允許依法繼承；面積、四至界限不清、未簽訂承包合同或合同必備要件不具備的，要在進一步勘驗、明晰的基礎上，完善承包合同；被集體以行政手段收歸統一經營，經三分之二以上村民代表大會通過要求歸還的，應當以責任山形式由農戶承包經營。
3．落實“誰造誰有”政策。自留山和責任山撂荒后，由集體收回統一組織造林的，要落實“誰造誰有”政策，在保持自留山和責任山使用權不變的前提下，所造林木可由集體與農戶協商確定分成比例。林木采伐后，林地的使用權歸還農戶。
4．“分股不分山，分利不分林”。對集體統一經營且群眾比較滿意的山林，經村民會議或村民代表會議討論通過，可以繼續實行集體統一經營。但要將現有林地、林木折股分配給集體內部成員均等持有，明確經營主體，財務單獨核算，收益主要用于按股分配。對利用各類貸款營造的各種工程林，在明晰產權、落實經營主體的同時，必須按照“債隨林權走”的原則，確定債務人，明確債務償還的時間、方式等。
5．宜林荒山荒地。對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，可以通過公開招標、拍賣等方式轉讓給本集體經濟組織成員或其他社會經營主體，所得收益應主要用于集體成員的分配和公益事業；也可以將宜林荒山荒地經營權折股分配給本集體成員后，再實行承包經營或股份合作經營。
6．保護已合法流轉的集體山林經營權。對已經以各種方式流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理；對顯失公正，嚴重侵害集體和農民利益的，可通過協商修改流轉合同，經協商不能達成一致意見的，通過司法程序解決。集體山林流轉收益應主要用于本集體經濟組織成員的分配和公益事業。
7．對集體統一經營的山林，或雖未由集體統一經營，但也未確權到戶的集體山林，如果本集體成員內部意見較大，有強烈要求的，可按人口折算人均山林面積，確權到戶。
無論采取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議，經村民會議三分之二以上成員或村民代表會議三分之二以上代表同意，并依法完善或補簽林地承包（流轉）合同，換發林權證書。
（二）放活經營權
1．允許林木所有權者自主銷售。對農民自產的雜竹材和在房前屋后、自留地、自留山、非林地上依法采伐生產的木材，不納入木材生產計劃管理，允許其憑村、組證明辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產銷直接見面。
2．打破木竹壟斷經營和地區封鎖，實行公平競爭。各級政府和有關部門不得制定任何限制林權所有者、經營者自主經營的政策措施，已經制定的必須堅決取消。凡以行政手段或變相行政手段指定經營主體實行壟斷經營的，必須立即停止。
3．鼓勵“以林換路，以路促林”和“以收購權換路權” 的作法。在交通閉塞的地區，積極引導集體經濟組織和農戶，以豐富的資源為條件，引進投資業主，修筑林區公路，實行“以林換路”、“以林木收購權換路權”。
4．允許以林木所有權、林地使用權依法進行抵押、擔保融資或作為合資、合作的條件，把森林資源作為資本，實行多元化資本利用形式和森林經營模式。
（三）落實處置權
1．允許按照“依法、自愿、有償、規范”原則，采取轉包、出租、互換、轉讓等方式進行林地經營權和林木所有權流轉。但權屬不清、尚有爭議以及法律法規禁止流轉的除外。凡自愿流轉的，要簽訂書面流轉合同，及時辦理林權變更登記手續。已經流轉但未簽訂合同，或者合同不完備的，應當補充完善并辦理林權變更登記手續。
2．集體統一經營的、面積較大的山林流轉，應當進行森林資源評估，提前進行公示，并經三分之二以上村民同意后，報鄉鎮人民政府批準，并向縣級林業部門申請辦理林權變更登記手續。
3．對已明晰權屬的自留山、責任山以及其他社會投資的單位和個人營造的林木、林下資源、森林景觀資源等，依法落實業主的處置權益。允許其合理利用林地資源，開展林下種養業，開發森林旅游業。
4．在堅持采伐限額管理、進行森林分類區劃界定的前提下，調整商品林采伐管理政策。對一般人工用材林采伐限額指標有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉下年度使用；對工業原料林采伐限額指標有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉到限額執行期內使用；對撫育間伐指標不足的可以占用主伐限額指標；對個人或其他經營主體經營的工業原料林，采伐年齡和方式由其自主確定，并在限額內足額滿足所需采伐指標，符合條件的即時批準采伐；新建的工業原料林基地達到3000畝以上的，單獨編制采伐限額，采伐年齡和方式按批準的經營方案執行；對撫育采伐胸徑10厘米以下的，不納入木材生產計劃管理；對雜竹采伐不納入限額管理，不辦理采伐許可證；對楠竹采伐，國家不納入年度木材生產計劃，由各區縣按市政府批轉的年森林采伐限額執行；對人工培育的珍貴樹木，按一般樹種進行管理。
（四）保障收益權
1．自留山的收益歸農戶所有；農戶承包經營林地的收益，除按合同約定交納林地使用費和國家設定的規費外，歸農戶所有。依法制止、查處亂收費、亂攤派行為，除國家和省政府規定的涉林收費項目外，各地自行制定的收費項目一律取消，以切實保障林業經營者的收益權。
2．落實征占用林地補償政策。凡征占用林地的林木補償費，應當全額支付給林木所有權人。林地補償費按有關政策規定和發包人、承包人之間簽訂的合同約定的內容執行。
3．落實稅收優惠政策。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹所獲得的收入，依法免征增值稅。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，依法免征企業所得稅。
4．切實維護農民的利益。各地在制定集體林權制度改革方案時，要將集體林改收益分配方案作為一項重要內容。集體林改收益大部分應分配給集體經濟組織內部成員，增加村民收入，同時應留取部分用于村集體經濟組織的正常開支。對用于公益事業的，必須由村民會議或村民代表會議一事一議決定。
四、集體林權制度改革的實施步驟
興文縣、翠屏區、珙縣三個試點區縣的林改工作在2008年8月底前完成。其余各縣2008年全面啟動，也可今年先行啟動，作好調查摸底和制定方案等工作。全市林改工作于2009年8月底前全部完成。林權制度改革按以下幾個階段進行：
第一階段：廣泛宣傳，開展培訓。通過各種形式，特別是要通過農民群眾喜聞樂見的形式，廣泛宣傳改革的精神、政策和具體作法，使廣大林區群眾充分認識這次改革的重大意義，認識到從改革中能得到什么利益，從而積極參加到改革中來。
要層層抓好對林改骨干人員的培訓，特別是要重視對鄉鎮、村組直接參與具體操作的基層干部的培訓工作，使參與改革的組織者和每一個操作者掌握相關法律法規、政策和操作規程，并能在改革的實際工作中正確運用。
第二階段：試點先行，編制方案。各區縣政府可根據實際情況確定一至二個鄉鎮進行試點。同時要組織開展調查摸底，進一步摸清集體所有的林地、林木等資源情況，以及集體林經營管理現狀，廣泛征求林區群眾的集體林權制度改革的意見，并在此基礎上制定本地區“集體林權制度改革總體實施方案”，報市政府批準后送省林改辦備案。
第三階段：規范操作，有序推進。在鄉鎮政府的直接領導下，由村民委員會組織人員嚴格按照縣區、鄉鎮制定的實施方案和工作細則，對山林權屬、四至界限和面積等進行認真細致的核實，張榜公布，與農民簽訂林地承包合同書，并將權屬落實情況登記造冊后一并報鄉鎮政府初審，經縣級林業部門審核后，報區縣政府核發、換發林權證書。林改文件、材料的收集、整理和歸檔、保管、利用和移交等必須按照市林業局、市檔案局《關于轉發“四川省集體林權制度改革檔案管理辦法”的通知》（宜林辦〔2007〕58號）的規定執行。
第四階段：完善配套，總結驗收。在明晰產權、換發林權證等關鍵性任務完成以后，要及時對前一階段的情況進行總結，積極開展創新林地、林木經營管理機制、落實林農和其他經營者對林地使用權、林木所有權的合法處置權。培育和規范流轉市場、建立森林資產評估服務機構等的配套改革，把改革引向深入。改革工作基本結束后，由縣級集體林權制度改革領導小組制定標準，組織檢查驗收。在制定的驗收標準中，應將林改檔案工作作為林改成果的驗收項目。市集體林權制度改革領導小組要組織進行復查。
五、集體林權制度改革的組織領導
集體林權制度改革是以產權改革為核心、以體制機制創新為重點、以興林富民為目標的林業深層次改革，是農村經濟社會發展的第二次革命，是農村生產力的又一次大解放，對加快林業現代化進程，實現林業又好又快發展，推進社會主義新農村建設，具有重大意義。
（一）切實加強領導，落實具體責任。各級政府要把這項改革作為重大戰略任務，提上重要議事日程，堅持一把手負總責，分管領導具體抓。按照“省統一部署，市州加強指導，縣區直接領導，鄉鎮組織，村組具體操作，部門搞好服務”的工作機制，制定保障措施，落實具體責任，確保改革順利進行。各級財政、發展改革、國土、農業、監察、司法、檔案、新聞宣傳等相關部門和金融機構要密切配合，支持集體林權制度改革。各級林業部門要發揮主管部門作用，當好政府的參謀和助手，認真做好改革的具體協調等各項工作。各區縣和鄉鎮要抽調干部組成工作組進村入戶，具體指導和督促改革，確保改革順利推進。
（二）建立工作機構，落實工作經費。成立宜賓市集體林權制度改革領導小組，由市政府分管領導任組長，市級相關部門負責人為成員（名單附后）。領導小組辦公室設在市林業局，由市林業局抽調專人負責日常工作。各區縣、鄉鎮政府也要成立相應的組織領導機構和辦事機構。集體林權制度改革面臨的任務十分繁重，各級財政要足額預算改革所需的工作經費，以確保全市集體林權制度改革任務全面完成。
（三）加強資源管理，確保林區穩定。
要把保護森林資源安全、維護林區社會穩定貫穿于改革的全過程。各級領導要深入改革第一線，主動發現問題，及時采取措施，把矛盾化解在基層，決不能互相推諉扯皮，釀成事端。堅持采伐限額管理制度，對木竹繼續實行憑證采伐、憑證運輸、憑證經營加工制度。對改革中出現的亂砍濫伐林木、亂征濫占林地等各種破壞森林資源的違法犯罪活動，要依法予以嚴厲打擊，以穩定的社會環境保證改革順利進行。
在改革過程中，必須嚴格依照《村民委員會組織法》和《農村土地承包法》的規定，村級改革方案、招投標方案、收入分配方案等各項重大改革事項必須經村民會議或村民代表會議討論通過后實施。要進一步規范村民會議和村民代表會議的議事程序，做到會議有記錄，與會人員有簽字，會議材料齊全完整且集中規范保管。要堅持“陽光作業”，集體林權制度改革調查摸底情況、林權發證等都要公示。要依照《農村土地承包法》規定的土地承包程序辦事。各地在改革中出現的疑難問題，允許在不違反政策法律的前提下，充分尊重群眾的意愿，采取各種解決辦法。要堅決糾正未經村民會議或村民代表會議討論通過，而由少數人操縱改革，搞“暗箱操作”，損害群眾利益的行為。
附件：1．宜賓市集體林權制度改革領導小組成員名單
2．宜賓市集體林權制度改革實施方案
二OO七年八月十七日
附件1
宜賓市集體林權制度改革領導小組成員名單
組 長：王劍明 市政府副市長
副組長：李 毅 市政府副秘書長
曾家慶 市林業局局長
成 員：譚 ?搖 ∈蟹⒄垢母鏤?副主任
陳小立 市監察局局長
楊永明 市司法局副局長
黃澤江 市民政局副局長
韓顯聰 市財政局副局長
劉生榮 市農業局副局長
涂仲才 市地稅局副局長
李 波 市工商局副局長
魏仁賜 市檔案局副局長
陳倫剛 農行宜賓市分行副行長
劉淵春 市林業局副局長
領導小組辦公室設在市林業局，辦公室主任由劉淵春同志兼任。
附件2
宜賓市集體林權制度改革實施方案
為了認真貫徹落實《四川省人民政府關于推進我省集體林權制度改革的意見》（川府發〔2007〕25號）和《宜賓市人民政府關于集體林權制度改革的意見》，積極穩妥、規范有序地開展全市集體林權制度改革（以下簡稱“林改”）工作，制定本實施方案。
一、工作內容
（一）廣泛宣傳發動。
1．逐級召開林改動員會議，統一認識，部署工作；
2．堅持輿論先行，充分利用各種宣傳媒體和墻報、巖標、傳單等通俗易懂，群眾喜聞樂見的形式，深入宣傳省、市政府關于推進林改的主要精神，宣傳林改目的、政策、方法等，做到家喻戶曉；
3．各區縣要以省、市政府林改意見為基礎，結合本區縣 “實施意見” 的主要內容，向林農印發一封公開信，對林改政策進行宣傳講解。
（二）分級組織培訓。
按照分級負責原則，市林業局負責區縣林改辦人員的培訓。各區縣林業局根據需要，對區縣領導小組成員、林改辦人員和鄉鎮、村組等直接參與林改工作的人員進行培訓，使參與改革的組織者和每一個操作者掌握相關法律法規、政策和操作規程，確保林改工作的質量。
（三）全面摸底調查。
各區縣應對本轄區從80年代落實林業“三定”以來自留山、責任山、集體統一經營山林以及林地經營權、林木所有權的結構和現狀進行客觀、全面的調查摸底，掌握詳實的基礎資料。同時，各區縣可以根據需要到開展林改工作較好的地方學習考察，借鑒先進經驗，做好制定實施方案的準備。
（四）制定上報方案。
各區縣、鄉鎮和農村集體經濟組織都要根據省、市政府推進林改工作的精神，結合本地實際，制定本級林改實施方案。其中，區縣政府還應制定林改“實施意見”。區縣的“實施意見”和“實施方案”要報市政府批準，送省林改辦備案；鄉鎮和農村集體經濟組織的實施方案分別報上一級人民政府審批并報上級林改辦備案。
（五）修改完善制度。
市、區縣政府要根據林改政策，制定、修改和完善林地承包、流轉、登記、發證和林木采伐審批的具體操作流程，完善并落實采伐審批公示制、限時辦結制、一次性告知制、責任追究制等各項制度，設置并公布投訴舉報電話、信箱。
（六）精心組織實施。
市和各區縣要組織工作組，深入林改工作一線，指導幫助各行政村和集體經濟組織開展林改工作。引導群眾自主選擇適合本地實際情況的林改方式，依法簽訂完備的書面合同，明確各方的權利和義務。各區縣應在“實施方案”中統一規范“申請、審查、勘查、公示、頒證、建檔”的工作程序，明確統一的登記建檔程序，即實行計算機登記、打印、建檔、統計、查詢，建立證書圖表資料與計算機儲存數據相結合的林權檔案。
（七）加強督促檢查。
1．市、縣兩級要成立督導組，深入林改一線，解答林改政策，檢查工作質量，督促工作進度；
2．各級林改工作領導小組和林改辦要加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決林改過程中出現的新問題。要做好協調工作，確保各項林改政策和保障措施落實到位；
3．實行林改信息月報和階段總結制度，加強信息報告和交流。市、縣林改辦每月向同級政府和上一級林改辦報告進展情況，每個階段結束后上報階段總結。工作中出現重大問題要及時報告。
4．市林改辦不定期編印“宜賓市林改情況簡報”，通報各區縣林改情況，交流改革信息和經驗。
二、工作步驟和時間安排
全市總體時間安排是：珙縣、興文縣、翠屏區3個試點區縣2008年8月底前完成林改工作，其余各縣作好啟動準備，2008年全面展開，2009年8月底前完成。具體分為以下幾個階段進行：
（一）試點及準備階段（2007年8～12月）
1．2007年8月底前，市和3個試點區縣成立林改工作領導小組和辦事機構，抽調人員，制定工作計劃。
2．2007年8月中下旬，召開全市林改工作會議，對全市林改工作進行動員和部署。
3．2007年9月上旬起，各區縣舉辦林改政策業務培訓班，對鎮鄉、村組參與林改工作的業務骨干人員進行培訓。
4．試點區縣的林改實施意見和方案于2007年9月底前報批；其余各縣于2007年底前完成制定和報批工作。
（二）全面推開和完成階段（2008年1～10月）
1．2008年9月，試點區縣進行自查，總結林改經驗，向同級人民政府和上級林改辦報送總結報告。由市林改辦報請省林改辦驗收。
2．2008年1～8月，其余各縣開展并完成確權頒證的外業勘界、資料收集、歸檔工作。
3．2008年9月～2009年8月，其余各縣開展并完成配套改革工作。
（三）檢查驗收和總結完善階段（2008年11～12月）
1．2009年9月，各縣進行自查、整改、總結、建檔。向同級政府和上級林改領導小組報送自查總結，申請檢查驗收。
2．2009年10月，市林改領導小組對各縣林改工作進行全面檢查驗收，同時，向省林改辦報送自查報告，申請檢查驗收。
各區縣在服從全市林改工作時間安排的前提下，可結合本地實際情況進行分階段工作的時間安排，細化各階段的工作內容，以保證林改工作扎實、有序地推進。
三、檢查驗收標準
市林改領導小組在檢查驗收階段，將嚴格按照以下標準進行：
（一）組織領導
1．區縣、鄉鎮是否成立林改工作領導小組及辦事機構，辦事機構人員是否到位；
2．政府領導是否深入基層開展調研，指導林改工作；
3．對本地區存在的問題及時發現并妥善處置。
（二）保障措施
1．按要求落實了工作經費；
2．實施方案、階段工作計劃、工作總結和經驗材料齊全詳實；
3．逐級召開了會議進行動員部署，村組召開了村民大會或村民代表會議；
4．宣傳工作深入廣泛，利用了群眾喜聞樂見的形式進行宣傳，達到了林區群眾知道、了解林改政策和支持改革的目標，群眾與基層組織對林改工作反映良好；
5．對參與林改的具體操作人員進行了政策和技術培訓，落實了工作責任制。
（三）規范操作
1．鄉鎮和集體經濟組織林改方案符合法律法規和政策要求，村、組林改方案符合本地實際，經村民大會和村民代表大會表決通過，能夠妥善處理各類權屬山林的確權、流轉；
2．林改程序和操作過程公開、公平、公正；
3．對集體統一經營山林的收益大部分分配給本集體經濟組織成員，分配和使用過程公開，群眾滿意度較高。
（四）明晰產權
1．95％以上的林地、林木所有權、使用權歸屬明晰，經營主體落實，簽訂或補充完善了林地承包、流轉合同；
2．林地、林木承包、流轉、登記、發證管理辦法，林木采伐審批操作辦法，重大森林案件應急處理辦法等各項制度健全，操作性強；
3．在規定時間內對符合申請條件的林權證換發率達100％，且程序合法、手續完備；
4．林權檔案收集完整、保管安全，符合省林業廳、省檔案局關于“集體林權制度改革檔案管理辦法”的規定。
（五）放活經營
1．實行了采伐指標公示制度，制定了方便群眾、操作性強的木竹采伐審批辦法；
2．執行省政府和市政府意見中關于采伐審批規定情況較好；
3．對本地區依靠行政手段實行木竹壟斷經營、地區封鎖的現象進行了全面清理和整頓，已基本消除了這類現象，建立了符合市場規律的競爭機制。
（六）規范流轉
1．制定了林地經營權、林木所有權流轉管理辦法；
2．流轉的山林合同必備要件完備，符合法定程序；
3．已經流轉的山林按規定進行了林權變更登記；
4．組建了相應的森林資源資產評估機構或咨詢機構，開展了評估、咨詢，為林農和當事人提供服務；
5．建立了符合本地實際情況的林地、林木流轉交易中心或交易市場，且運轉規范，服務到位。
（七）社會穩定
1．成立了林權糾紛調處機構，妥善處理了林權、承包糾紛，及時解決了群眾反映的林改問題；
2．制定了林區突發事件應急預案；
3．林改期間沒有發生重特大盜伐濫伐、糾紛械斗及其它群體性事件。