漢中市人民政府關于推進全市集體林權制度改革的實施意見
（漢政發(fā)〔2007〕39號）
各縣區(qū)人民政府，漢中經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會，市政府各工作部門、直屬機構：
我市是全省重點林區(qū)市之一，80%的山林屬集體所有。改革開放以來，通過穩(wěn)定山林權屬、劃定自留山、落實林業(yè)生產(chǎn)責任制（以下簡稱林業(yè)“三定”）和荒山荒地拍賣治理，實施林業(yè)重點工程，全市林業(yè)得到長足發(fā)展，為改善生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。但仍有部分集體山林林地使用權和林木所有權不明晰、經(jīng)營主體不落實、利益分配不合理、經(jīng)營機制不活等問題，挫傷了林農(nóng)的積極性，影響了生產(chǎn)要素向林業(yè)的聚集和林農(nóng)收入的增加，制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為有效解決林業(yè)發(fā)展過程中的體制性、機制性障礙，最大限度地解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進林業(yè)增效、林農(nóng)增收、林區(qū)搞活，根據(jù)《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和省政府《關于推進集體林權制度改革的意見》，結合我市實際，提出以下實施意見。
一、集體林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，通過進一步明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經(jīng)營權，落實處置權，保障收益權，完善相關的配套政策措施，最大限度地調(diào)動廣大農(nóng)民群眾和社會力量造林、育林、護林的積極性，促進森林資源增長，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入增加和林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和林區(qū)的社會主義新農(nóng)村建設。
（二）總體目標：按照試點先行、穩(wěn)步推進的原則，在取得試點經(jīng)驗的基礎上，力爭到“十一五”末，全市基本完成集體林權制度改革任務，建立起產(chǎn)權歸屬明晰，經(jīng)營主體落實，責權利明確，利益保障嚴格，流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范，監(jiān)管服務有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度，實現(xiàn)“林有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，全面理順林業(yè)生產(chǎn)關系，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。
（三）基本原則
1．“增量、增效、增收”的原則。集體林產(chǎn)權制度改革必須有利于增加森林資源總量，改善森林質(zhì)量，促進生態(tài)環(huán)境的改善和保護；有利于促進林業(yè)資源的合理利用，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入；有利于林業(yè)的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益全面提高。
2．依法改革的原則。林權改革必須以《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《陜西省森林管理條例》和《陜西省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，依法保護林權所有者的財產(chǎn)權，維護其合法權益，維護和實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員平等的承包經(jīng)營權，做到還山、還林、還權、還利于民。
3．因地制宜、分類指導的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可根據(jù)當?shù)厣仲Y源狀況和經(jīng)營發(fā)展水平，由農(nóng)民群眾通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確立集體林經(jīng)營管理方式，允許經(jīng)營形式多樣化，不搞“一刀切”。
4．尊重農(nóng)民意愿的原則。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，尊重群眾，相信群眾，依靠群眾。改革的內(nèi)容、程序、方法要經(jīng)村民會議或村民代表大會討論確定。保證農(nóng)民群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，做到程序、方法、內(nèi)容和結果“四公開”，嚴禁暗箱操作，嚴禁以權謀私。
5．尊重歷史、維護穩(wěn)定的原則。對林木所有權和林地使用權已經(jīng)明晰，群眾滿意的，應穩(wěn)定不變，以保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性；對各種歷史遺留問題，要妥善處理；對權屬不清的要依法依規(guī)確認，協(xié)商解決。堅持改革與穩(wěn)定并重，嚴禁亂砍濫伐林木，防止因林權糾紛處理不當?shù)仍蛴绊懥謪^(qū)社會穩(wěn)定。
二、集體林權制度改革的主要內(nèi)容
（一）明晰產(chǎn)權。在保持林地集體所有和林地用途不變的前提下，進一步明晰集體林地的使用權和林木所有權，落實和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林經(jīng)營管理體制。確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，并依法保護農(nóng)民承包和延包的權力。
1．對已劃定的自留山，實行“增人不加林，減人不少地”政策，繼續(xù)堅持長期無償使用，允許繼承，由林農(nóng)申請核（換）發(fā)林權證。自留山上的林木一律歸農(nóng)戶所有。林業(yè)“三定”時未劃定自留山的農(nóng)戶，在集體山林條件允許的情況下，可按當時政策補劃自留山。
2．對已承包到戶的集體山林，繼續(xù)穩(wěn)定承包關系，上一輪承包到期后，可按70年的承包期直接續(xù)包。對合同不完善和面積、四址界限不清的，在明晰確認的基礎上，完善承包合同，明確責權利關系。對違法簽訂的承包合同，要依法糾正。承包期滿，農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，清理原合同約定的權責后，由集體經(jīng)濟組織另行處理。
對已采取招標、拍賣、公開協(xié)商等其它方式已承包的集體林地，承包程序和承包期限合法、雙方權利和義務合理、合同形式和內(nèi)容規(guī)范的，要予以維持；對承包雙方權利和義務顯失公平、承包合同不完善等群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，予以妥善處理。
3．對已劃分到戶的管護責任山，原則上由原管護農(nóng)戶進行承包，簽訂承包合同，明確發(fā)包方的責權利，確立新的承包關系。對農(nóng)戶管護面積差別較大、群眾有要求按新的確權形式確權的，按權益均等的原則，對原管護面積進行調(diào)整，確定新的承包主體。原管護農(nóng)民不愿承包的，由集體另行處理。
4．對尚未承包到戶的集體林，可采取以下方式明晰產(chǎn)權：
（1）家庭承包經(jīng)營。由集體經(jīng)濟組織成員均等享有林地承包權，采取家庭承包的經(jīng)營方式，按人均確權到戶，以戶為單位落實經(jīng)營主體，承包經(jīng)營。
（2）集體股份合作經(jīng)營。對目前集體統(tǒng)一經(jīng)營效果比較好且集體經(jīng)濟組織大多數(shù)成員比較滿意的集體經(jīng)營形式，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上農(nóng)戶代表同意，采取“分股不分山，分利不分林”的方式，繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營，林地、林木折股均等分配，提取林業(yè)發(fā)展和集體公益事業(yè)資金后的收益按股分配。
（3）對不宜采取家庭承包經(jīng)營的集體林地，應進行評估作價，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，落實經(jīng)營主體。同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權。未開展集體林權制度改革的，不得以招標、拍賣等其他方式發(fā)包集體林地。
5．自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等規(guī)劃范圍內(nèi)集體經(jīng)營或已由農(nóng)民承包的集體林地，其林權維持不變，由林權人申請林權登記。自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等管理機構應按有關法律法規(guī)規(guī)定嚴格管理，與林權人簽訂保護合同，并切實保障林權人的合法權益。
產(chǎn)權明晰后，要及時核（換）發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，把山林權屬落實到權益人，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，原有山林權屬證明要依法予以變更或注銷。對權屬不清的，暫不核（換）發(fā)林權證。
（二）放活經(jīng)營權。在集體林地所有權性質(zhì)、林地用途不變的前提下，按照林地所有權與使用權分離和分類經(jīng)營的原則，自留山和已承包到戶的集體林地以及通過合理流轉(zhuǎn)取得林地使用權的承包經(jīng)營者，其林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動由經(jīng)營者自主確定。鼓勵采取聯(lián)戶經(jīng)營、委托經(jīng)營及股份合作經(jīng)營等形式，促進林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和森林資源的優(yōu)化配置。鼓勵綜合利用商品林資源，開展多種經(jīng)營，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。在保證生態(tài)功能的前提下，允許合理開發(fā)公益林林地資源，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟。
（三）落實處置權。除國家重點公益林、自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及有權屬爭議的林地，允許承包方按照“依法、自愿、有償”的原則，對擁有的集體林地承包經(jīng)營權和林木所有權進行流轉(zhuǎn)。通過家庭承包方式取得的集體林地使用權和林木所有權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)；通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的林地，經(jīng)依法登記取得林權證的，其林地和林木使用權可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。在保證生態(tài)功能的前提下，允許對生態(tài)公益林按程序報批后進行撫育更新性質(zhì)的采伐。逐步擴大人工商品林采伐試點范圍。允許對符合技術規(guī)程要求的人工商品林按規(guī)定進行撫育采伐，凡采伐林木胸徑小于10厘米（含10厘米）的，可以不納入木材生產(chǎn)計劃管理。對農(nóng)耕地上的果樹，由經(jīng)營者自主更新采伐。對在非林地上發(fā)展的速生林、農(nóng)田林網(wǎng)、四旁林木采伐優(yōu)先滿足采伐指標。
（四）確保收益權。依法保護集體林承包經(jīng)營者的合法收益，嚴禁在發(fā)包集體林地過程中亂攤派、亂收費，變相加重農(nóng)民負擔。以招標、拍賣等其他方式發(fā)包林地的收益，應納入農(nóng)村集體財務管理。承包期內(nèi)征占用林地的林木補償費，要全額支付給林權所有者；屬于林權所有者的地上固定資產(chǎn)，安置補助費應全額支付給林權所有者；征占用林地的林地補償費和集體所有的安置補助費使用和分配，由本集體經(jīng)濟組織成員討論決定，任何單位和個人不得截留、侵占、貪污和挪用。對集體和個人所有或承包經(jīng)營的公益林納入國家森林生態(tài)效益補償范圍。
三、集體林權制度改革的步驟
集體林權制度改革政策性和法律性強，涉及面廣，情況復雜，應在試點示范、取得經(jīng)驗的基礎上，逐步推開。按照全省的統(tǒng)一安排，市政府決定，2007年首先啟動西鄉(xiāng)縣的林權制度改革，做為全市的改革試點縣，其余縣區(qū)要選擇一個基礎好，有代表性的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），作為本縣（區(qū)）集體林權制度改革的試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），2008年10月起在全市逐步推開。實施中要嚴格按程序操作，有步驟、分階段進行。
第一階段：宣傳發(fā)動，開展培訓。通過多種形式大力宣傳集體林權制度改革的目的意義和方針政策，發(fā)動廣大群眾踴躍參與和支持改革，為林改的順利實施營造良好的社會氛圍。加強對參加林改的各級工作人員和鄉(xiāng)村干部的培訓，使其掌握有關政策和工作方法，在改革中正確運用。
第二階段：調(diào)查摸底，制定方案。要以縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村為單位認真開展調(diào)查研究，摸清現(xiàn)有集體林的權屬和經(jīng)營現(xiàn)狀，了解群眾對推進集體林權制度改革的想法和意愿，有針對性地提出林權改革方案。縣（區(qū)）林權改革方案要經(jīng)同級政府專題會議研究批準，并報上級林業(yè)主管部門備案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）改革方案要報縣區(qū)政府批準，并報同級林業(yè)主管部門備案。各集體經(jīng)濟組織要制定集體林承包方案，并按法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上農(nóng)戶代表討論通過后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級林業(yè)主管部門備案。
第三階段：組織實施，確權發(fā)證。由村民委員會組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，張榜公布，三榜定案，由村委會或村民小組（集體經(jīng)濟組織）與林農(nóng)簽訂（核簽、補簽）林地承包合同書，并將權屬落實情況造冊，連同合同書，一并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府初審，經(jīng)縣級林業(yè)主管部門審核后進行林權登記，并報縣（區(qū)）政府核發(fā)、換發(fā)林權證書。
第四階段：檢查驗收，總結完善。林權基本落實后，要制定標準進行驗收。對驗收中發(fā)現(xiàn)的問題要認真進行整改和完善。要重視林改經(jīng)驗的總結，鞏固改革成果。
四、集體林權制度改革的相關配套措施
（一）加強財稅金融扶持體系建設。財政部門要進一步加大對林業(yè)建設的支持力度，發(fā)展改革部門要把林區(qū)生產(chǎn)道路等基礎設施建設納入基本建設規(guī)劃，加快改善林區(qū)交通、供水、電力、通訊等基礎設施條件。金融系統(tǒng)要加大對林業(yè)建設的信貸支持力度，適當放寬貸款條件，在確保信貸資金安全的情況下，允許林業(yè)經(jīng)營者以林木作抵押申請貸款。積極開展林權證抵押試點，拓展林業(yè)投融資渠道。稅務部門要繼續(xù)落實有關林業(yè)稅收優(yōu)惠政策。切實加強減輕農(nóng)民負擔工作，清理整頓林業(yè)收費項目，嚴肅查處各種亂收費和加重林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者負擔的行為。
（二）加強林業(yè)市場體系建設。本著方便群眾，便于監(jiān)管的原則，有計劃地建立各類林產(chǎn)品交易市場，降低市場準入條件，拓寬農(nóng)民進入市場的渠道。允許農(nóng)民生產(chǎn)的林產(chǎn)品直接進入市場銷售。逐步建立森林資源資產(chǎn)評估體系，加快培育林業(yè)生產(chǎn)要素市場，促進森林資源資產(chǎn)合法、有序流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場配置森林資源、資金、技術和人才等要素的作用，促進森林資源的資本化、促進林業(yè)發(fā)展。
（三）加強管理體系建設。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，加快林業(yè)管理機構和事業(yè)單位的改革步伐，整合縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)技術推廣機構和人力資源，使其履行好推廣林業(yè)先進適用新技術和新品種職能。積極探索公益性林業(yè)技術服務的多種實現(xiàn)形式，對各類經(jīng)營性林業(yè)技術推廣服務實體參與公益性推廣的，可采取政府訂購服務的方式。林業(yè)部門要加快職能轉(zhuǎn)變，不斷提高依法行政能力和服務水平，積極為林農(nóng)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，搭建林業(yè)科技服務平臺，推廣林業(yè)先進技術，提升林業(yè)科技水平。積極鼓勵和引導組建林業(yè)行業(yè)協(xié)會和林業(yè)專業(yè)合作組織，提高社會化服務水平，為農(nóng)民進入市場提供便利條件。
（四）加強森林資源保護體系建設。以防火、防病蟲、防盜伐為重點，引導農(nóng)民建立民間護林防火和病蟲害防治組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網(wǎng)絡，逐步形成政府主導、農(nóng)民群眾廣泛參與的群防群治體系。建立健全森林資源保護的各項規(guī)章制度，鼓勵和引導農(nóng)民制定村規(guī)民約，保護森林資源，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。積極探索生態(tài)公益林管護的有效途徑和辦法，走嚴格保護與合理利用相結合的路子，不斷提高生態(tài)公益林的保護管理水平。
五、集體林權制度改革的組織領導
（一）統(tǒng)一思想，加強領導。要從全面落實科學發(fā)展觀的高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為解決“三農(nóng)”問題和建設社會主義新農(nóng)村的一件大事來抓。各縣區(qū)都要成立由縣委或政府主要領導任組長、分管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領導任副組長，發(fā)改、財政、金融、民政、司法、監(jiān)察、公安、宣傳、信訪、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、檔案等有關部門為成員單位的集體林權制度改革領導小組，負責改革全過程的組織協(xié)調(diào)，處理改革過程中的重大問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立集體林產(chǎn)權制度改革領導小組，直接組織改革方案的實施，處理改革過程中出現(xiàn)的具體問題。縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間要簽訂責任狀，把集體林權制度改革完成情況作為考核、評價干部政績的重要內(nèi)容。縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組成工作組，采取包鄉(xiāng)、包村的辦法，幫助和指導村組進行林權改革。
（二）廣泛宣傳，政策引導。要采取多種形式，廣泛宣傳集體林權制度改革的重要意義、主要內(nèi)容以及有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，提高廣大農(nóng)民群眾和社會各界對集體林權制度改革的認識，消除各種疑慮，了解改革、支持改革、參與改革，努力營造良好的輿論氛圍。同時要認真總結和推廣改革中的好經(jīng)驗、好做法，用典型引導改革健康順利發(fā)展，為全面推進改革積累經(jīng)驗。
（三）部門服務，形成合力。縣區(qū)都要建立集體林權制度改革領導小組辦公室，抽調(diào)精干人員組成專門工作班子，在深入調(diào)查研究，掌握社情、民情、林情的基礎上，向當?shù)攸h委、政府提出改革建議方案，制定相關政策制度，組織改革政策的宣傳和工作人員的培訓。各級林改辦要建立信息報告和交流制度，定期向黨委、政府和上級林改辦報告林改進展情況和存在問題。財政部門要妥善解決集體公益林生態(tài)效益補償資金，為定權發(fā)證和保障集體林權制度改革提供必需的工作經(jīng)費，不得因林改增加農(nóng)民負擔。金融部門要開拓金融市場，為林農(nóng)提供信貸服務。信訪和司法部門要積極協(xié)助處理林權信訪糾紛案件。新聞宣傳部門要加強林改政策的宣傳，為改革營造良好輿論氛圍，監(jiān)察機關要嚴肅查處違規(guī)行為，保障改革積極穩(wěn)妥地推進。發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、司法、監(jiān)察、公安、民政等相關部門要密切配合，形成合力，支持集體林權制度改革穩(wěn)步推進。
（四）強化管理，維護穩(wěn)定。要認真汲取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現(xiàn)亂砍濫伐的歷史教訓，把防止亂砍濫伐、糾紛械斗、突擊流轉(zhuǎn)和維護森林資源安全，確保林區(qū)社會穩(wěn)定貫穿于集體林權制度改革的始終，絕不能掉以輕心，麻痹大意。要加強信訪工作和糾紛調(diào)處力量，認真處理群眾來信來訪，及時調(diào)處林權糾紛。對改革過程中出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，當?shù)卣袑嵷撈鹭熑危褑栴}解決在萌芽狀態(tài)，做到“組間問題不出村，村間問題不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)間問題不出縣”。林業(yè)和森林公安部門要制定應對亂砍濫伐和糾紛械斗、森林火災等突出事件的應急預案，防止因工作不到位釀成損失。在集體林權制度改革啟動以后、集體林確權發(fā)證完成前，暫停一切集體經(jīng)營管理的森林、林木所有權和林地使用權的流轉(zhuǎn)，視情況可暫停集體林木的采伐，防止借改革之機，侵占集體公有財產(chǎn)。對改革過程中發(fā)生的重大毀林案件事件，造成嚴重后果的要依法懲處，并追究有關領導的責任。
二????七年八月六日